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  • 更新时间:2016年01月19日
  • 本文编辑:冯亚楠
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城市社区老龄服务需求度与满意度的耦合研究


摘要:目前,我国城市社区老龄服务发展整体上处于起步阶段,通过对南京市X 社区的实地调查发现,目前还存在着社区老龄服务设施单一、使用效率低,医疗护理资源不足、服务人员专业水平低,精神文化服务缺失、老年人的社会价值难以实现等问题。要提高城市社区老龄服务的满意度,实现城市社区老龄服务需求度与满意度的耦合,必须清晰界定各类老龄服务主体的职责、畅通“上下结合”的需求表达渠道、构建老龄服务无缝隙供给机制。


早在1982年,联合国《维也纳老年问题国际行动计划》中就提出:应“设法让年长者能够在自己家里和社区独立生活”,“养老服务应以社区为基础向老年人提供各方面的服务”。自此,社区老龄服务已成为各国应对越来越严重的人口老龄化发展趋势的重要方式,它是以家庭养老为核心、社区服务为依托,为老年人提供生活照料、医疗保健和精神文化等老龄服务。我国城市社区老龄服务于20世纪80年代起步,经过近30年的探索与实践,取得了一定的成效;但由于政府部门各自为政,存在制度林立、政策不一,资源众多、各自分散等缺陷与不足,目前我国城市社区老龄服务依然存在着服务设施单一、使用效率低,医疗护理资源不足、服务人员专业水平低,精神慰藉服务缺失、老年人的社会价值难以实现等问题,亟需探索创新城市社区老龄服务的供给模式,提高城市社区老龄服务需求度与满意度的耦合,真正实现城市社区老龄服务的公平可及(席恒,2015)。


一、新公共服务理论对实现城市社区老龄服务需求度与满意度耦合的启示


新公共服务理论是罗伯特•B•登哈特(Denhardt)夫妇(2001)在对新公共管理理论的反思与批判的基础上提出的,它是指政府在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念,其主要内容和理论基础对解决我国社区老龄服务供给中存在的问题具有一定的启示。


(一)政府不仅要满足公民的需求,更要注重关注与公民的关系


新公共服务理论认为,政府不仅需要重视“顾客”的需求,更需要重点关注在“公民”①之间建立信任和合作关系(登哈特等,2001)。政府要做到与社区的“公民”之间建立良好的信任和合作关系,也就是说,要提高这些特殊群体的“公民”对社区提供的老龄服务的满意度,就要让老年人的需求得到更大程度上的满足。这就考验着城市社区的老龄服务能力。不同年龄、性别、身体状况、居住条件及经济情况的老年人对老龄服务的需求有所不同,而且随着经济社会发展、人民生活水平等因素的变化,也会导致老年人的需求在不断地变化着。面对越来越严重的老龄化发展趋势,政府应明确自身角色,转变职能,城市社区要不断提高老龄服务能力和水平,以实现老龄服务供给与需求的动态平衡为出发点,达到需求度与满意度的耦合,更好地服务于社区“公民”,从而提升城市社区老龄服务水平。


(二)明确各主体责任,鼓励社区“公民”基于公共价值承担更多的个人责任


新公共服务理论认为,应鼓励“公民”更多地关注社区,并愿意为社区和邻里事务承担更多的个人责任(登哈特等,2001)。在实现社区老龄服务需求与供给的动态平衡过程中,各责任主体(包括政府、社区、市场、家庭、老年人等)必须明确各自的责任,政府应从政策上鼓励和制度上保障市场、社区、家庭、社会组织参与社区老龄服务建设工作,特别是要树立积极老龄化的理念,引导和激励社区老年人积极参与社区公共事务,实现各主体间的相互信任与共同合作,最后达到城市社区老龄服务需求度和满意度之间的耦合。


(三)政府要从掌舵者和管理者转变为服务者


新公共服务理论认为,政府的角色应该从管理者变成服务者甚至是调停者的角色,政府要承担增进公民权和服务于公共利益的责任。这是政府目标从根本上不同于企业目标的最重要差异之一,而且也是新公共服务的一块基石。满足日益增长的城市社区老龄服务已经不可能单单只是由政府来完成,政府更多地是应发挥主导与协调功能(如提供政策及资金的支持),而将权力下放到其他社会主体上。政府日益重要的角色就是要帮助“公民”表达并满足他们共同的利益需求,而不是试图控制或“掌舵”社会的新发展方向(登哈特等,2001)。在我国“未富先老”的情况下,必须将“公民”和社会作为老龄服务的参与者和建设者,充分发挥家庭、社区、老年人的积极作用,改善政府在城市社区老龄服务当中错位、缺位的现象,以弥补政府大包大揽但又无力承担日益增加的老龄服务供给压力的不足。


二、基于南京市X社区的城市社区老龄服务现状调研


从2003年开始,南京市已逐步建立了以“社区养老服务为重心、居家养老为基本、机构养老为托底”的社区老龄服务体系模式(白友涛等,2015)。X社区位于南京市雨花台区,其不仅是南京市老年人口发展速度最快、人口老龄化程度最高的社区之一,同时也是南京市较早较好开展社区老龄服务的试点社区之一。目前,X社区常住人口为2568人,其中60岁及以上的老年人口有630 人,占总人口的24.53%。


为了掌握社区老龄服务的状况,笔者在X 社区通过查阅档案资料、问卷调查和随机访谈等方式,对社区老年人的基本情况、老龄服务需求、对社区老龄服务的满意度以及社区老龄服务供给的现状等方面进行了实地调研。本次调研面向X 社区60 岁及以上的老年人共发放问卷400份,回收有效问卷386份,问卷有效率是96.5%。有效问卷调查的386 名老年人中,男性188人,占48.70%,女性198人,占51.30%;年龄最小的为60岁,最大的为96岁,其中60-69岁146人,占37.82%,70-79岁188人,占48.70%,80-89 岁48人,占12.44%,90岁及以上的有4人,占1.04%;与子女共居的老年人126人,占32.64%,与配偶共居的老年人142人,占36.79%,与其他亲属共居的老年人12人,占3.11%,独居老年人106人,占27.46%。


在调研中我们将社区老龄服务分为日常生活照料、医疗保健服务和精神文化服务三个基本大类。通过实地调查发现,城市社区老年人最基本的老龄服务需求是日常生活照料服务,其需求程度从高到低依次排序为日常维修、帮助购物、打扫居室、清洗衣被、送餐服务、理发洗浴、社区日托(见图1);城市社区老年人最迫切的老龄服务需求是医疗保健服务,其需求程度从高到低依次排序为身体检查、健康讲座、健康咨询、陪同看病、帮助取药(见图2);城市社区老年人最期盼的老龄服务需求是精神文化服务,其需求程度从高到低依次排序为结交朋友、娱乐活动、读书看报、再就业、心理咨询。城市社区绝大部分老年人对精神文化服务需求强烈,向往更多更高水平的精神文化生活,希望社区能够提供更好的服务来满足他们的需求;大部分老年人希望社区能够经常组织形式多样的文化体育活动来丰富他们的老年生活(见图3)。


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通过问卷调查发现,城市社区老年人对日常生活照料服务的满意度比较高,对医疗保障服务、精神文化服务的满意度明显偏低。其中对日常生活照料类服务的满意度从高到低排序依次是送餐服务、打扫居室、清洁衣被、帮助购物、日常维修、社区日托、理发洗浴(见图4);对医疗保障类服务的满意度从高到低排序依次是身体检查、健康咨询、帮助取药、陪同看病、健康讲座(见图5);对精神文化服务的满意度从高到低排序依次是读书看报、结交朋友、娱乐活动、再就业、心理咨询(见图6)。


三、城市社区老龄服务中存在的问题


通过对南京市X社区老龄服务现状的调研发现:城市社区老龄服务在一定程度上满足了老年人的老龄服务需求,其中送餐服务、打扫居室、清洁衣被、帮助购物、身体检查、结交朋友、读书看报等社区老龄服务的满意度都超过了80%;城市社区老年人需求度排在前三位的日常维修、结交朋友、身体检查的满意度分别为74%、88.1%、84.2%。可见, 城市社区老龄服务需求度和满意度在这三方面基本上达到了耦合。但是城市社区老年人对于社区老龄服务中的理发洗浴、社区日托、陪同看病、心理咨询、再就业、健康讲座等的满意度很低,其中老年人满意度最低的排在前三位的是心理咨询、老年人再就业、健康讲座,可见城市社区老龄服务中还存在着供需失衡的矛盾,需求度与满意度的耦合度不高。总体来看,城市社区老龄服务中存在的问题主要表现在以下三个方面。


(一)社区老龄服务设施单一,使用效率低


通过调查发现,城市社区在娱乐文化设施和日常生活照料上的老龄服务供给是最多的,但是依然存在着数量和质量方面与实际需求相脱节的现象。有的城市社区建立了(居家)老龄服务中心(站),内设棋牌室、娱乐室、图书室,老年人可以在此看电视、打牌下棋、喝茶聊天、读书看报。有的城市社区还有老年食堂,为60岁及以上老年人提供无偿、低偿、有偿的餐饮服务。许多城市社区还有户外健身场地,并配备了一些简单的健身器材,但是很多城市社区老龄服务设施的数量偏少,样式单一,而且长时间不维修,存在安全隐患。有些社区的老龄服务设施,由于不符合老年人的身体健康状况或与老年人的兴趣不符而使用率低。


(二)医疗护理资源不足,服务人员专业水平低


通过调查发现,医疗保健是城市社区老年人最迫切需要的老龄服务,但是我国有的城市社区并没有相应的医疗保健设施与资源。有的社区虽然设立了社区卫生服务室(站、所),但是还存在着医疗护理人员学历职称偏低、医疗设备简陋等问题,其医护人员大多是中专和专科学历、初级职称,其专业水平与能力无法满足社区老年人特别是失能半失能老年人的医养需求。在实地调研中,多数城市老年人对社区卫生服务室(站、所)的印象是“技术水平不强、专业水平不足、医疗设备不够”,老年人到社区卫生服务室主要是量量血压或一般感冒去开点药,当患重病、大病、急病时还是会去市里的大医院看病。目前,城市社区的老龄服务人力资源极度匮乏,一个社区的养老管理员大多只有一个人,而且大多数是身兼数职,极少有专职人员;老龄服务人员大多是50岁以上的女性低龄健康老年人,他们的文化水平、专业技能、工资水平都不高,工作的积极性也不强,导致老龄服务人员队伍不稳定,服务能力有限。


(三)精神慰藉服务缺失,老年人的社会价值难以实现


随着经济社会发展和人民生活水平的不断提高,城市社区老年人对心理慰藉、社会参与等精神层面的老龄服务需求日益迫切,并且呈现出多样化、高层次的趋势(耿亚男等,2011)。然而,目前我国社区为老年人提供的精神慰藉服务大多局限于休闲娱乐活动,而忽视了老年人的亲情需求和再就业需求。城市社区老年人在退休后,随着社会地位的变化,其社会价值无法体现,心理上会有落差感,特别是空巢独居老年人更容易产生压抑感和空虚感,易诱发心理疾病。新闻报道中的老年人自杀事件从某个侧面验证了老年人精神慰藉服务需求的急迫性。据统计,目前全国城市社区4000 多万离退休老年人口中,有500多万各种类型人才,其中仅有不到20% 的人得以继续发挥“余热”(齐连青,2013)。如果能够合理地对老年人的社会价值进行再开发,不仅可以减少社区、家庭和政府的养老压力,还能满足城市社区老年人在精神上的需求,提升城市社区老年人的幸福指数。


四、实现城市社区老龄服务需求度与满意度耦合的路径


(一)清晰界定各类老龄服务主体的职责


目前,我国城市社区老龄服务的供给已开始呈现多元化的态势,但从我国现有的老龄政策文件来看,对于政府、社区、市场、家庭应怎样分担社区老年人的老龄服务责任,并没有做出明确清晰的界定,从而给城市社区老龄服务的实际工作带来了困扰。因此,明晰城市社区老龄服务各供给主体的角色与责任,转变政府职能,对于实现城市社区老龄服务需求与供给的有效对接、提升社区老龄服务的满意度,有着十分重要的意义。


在城市社区老龄服务的供给中,政府应该扮演的是政策的制定者、财政资金的提供者、服务输送的监督者,并对城市社区老龄服务承担兜底责任,而不是不明职责地大包大揽。更何况在人口老龄化快速发展的今天,仅凭政府一己之力已根本无法满足城市老年人日益增长的老龄服务需求。“政府的角色越来越不是服务的直接供给者,而是调停者、中介人甚至裁判员。”政府“有责任通过担当公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社会参与的催化剂等角色来为公民服务”。(登哈特等,2001)


社区不仅最了解社区内老年人的服务需求,而且也是实现社区老龄服务直接供给的平台。为了更好地发挥社区在老龄服务供给中的依托作用,政府必须分权于社区,将更多的权力下放到社区,实现社区组织的真正自治,使其“由政府的腿转变成居民的头”(雷玉明等,2013)。社区应依据政府养老的相关政策要求,从城市社区老年人的实际需求出发,结合自身实际情况,协调整合政府和市场等其他主体提供的老龄服务资源,充分发挥好社区作为老龄服务供给的平台作用,开展适合城市社区老年人的各项服务活动。


城市社区老龄服务的市场化供给,不仅能比较及时、准确地把握城市社区老年人的服务需求,而且可以减轻政府在财政资金支持和老龄服务供给上的负担,更可以推动城市社区老龄服务向多样化、专业化、个性化、高层次方向发展。政府要积极培育和发展非营利性社区服务机构或中介服务组织,采取购买服务、委托服务、合同外包等多样形式,鼓励、资助和支持多种社会力量开展城市社区老龄服务(董红亚,2011)。


家庭养老在我国城市社区老龄服务供给中有着不可替代的优势,其不仅有利于家庭关系的和谐稳定,也符合老年人的养老心理,还能节约公共财政支出和社会资源。正如习近平总书记在2015年春节团拜会上的讲话中所指出的,我们要重视家庭建设,发扬光大中华民族传统家庭美德,促进家庭和睦,促进老年人老有所养①。在我国未富先老的国情背景下,政府应加大对家庭养老的政策支持力度,完善家庭老龄服务的相关制度,增强家庭养老的能力,加大孝道文化的宣传与教育,弘扬中华传统美德,充分发挥家庭在城市社区老龄服务中的基础性作用(葛启慧等,2014)。


(二)畅通“上下结合”的需求表达渠道


城市社区老龄服务的需求表达是指社区老年人通过何种渠道、运用什么方式将其对老龄服务的真实需求反映出来,以此实现城市社区老龄服务需求度与满意度的耦合。随着我国人口老龄化、高龄化、空巢化、失能化的快速发展,城市社区老龄服务需求呈现出多层次、多样化、个性化、复杂化的趋势。增强城市社区老年人对老龄服务需求的表达能力,拓宽需求表达的渠道,完善需求表达的机制,是提高城市社区老龄服务供给效率、提升老年人对城市社区老龄服务满意度的根本要求。


当前,越来越严重的行政化倾向制约了我国城市社区自治的良性发展,在一定程度上也影响到了社区作为老龄服务需求与供给交流沟通平台的作用的充分发挥。因此,需要政府进一步发展和完善社区自治的相关法律政策,实现行政化社区向自治型社区的强制性制度变迁,正确处理政府行政权力和社区居民自治权利之间的关系,充分发挥城市社区作为自治组织渠道的需求表达功能,同时更需要社区居民发扬自治精神,实现制度的诱致性变迁(陈斌,2011)。


在我国传统的城市社区老龄服务供给体制中,社区老年人应有的主体地位的边缘化, 不仅增加了社区老龄服务的无效供给,造成有限的社区老龄服务资源的浪费,更引起了社区老年人对政府和社区的不满。因此, 要强化城市社区老年人在社区老龄服务供给决策中的主体地位,鼓励社区老年人积极表达其需求意愿,提高社区老年人需求表达的权利意识和能力,创造条件让老年人参与社区老龄服务事务的管理;要完善社区老年人现有老龄服务需求表达渠道的制度安排,充分发挥城市社区人大、政协等表达渠道的功能,将代表履职责任与社区老年人的需求表达和利益维护直接挂钩,通过影响政府老龄服务政策的制定,保障社区老年人老龄服务需求表达权利的实现;要提高社区老年人老龄服务需求表达的组织化程度,增强社区老年人整体利益表达和博弈的能力,建立和培育能代表社区老年人老龄服务利益的各种社区组织,包括建立和培育基层老年协会以及各种非营利性组织,建立“上下结合”的需求表达机制,拓宽表达渠道,实现城市社区老龄服务供给与需求的动态平衡。


(三)构建老龄服务无缝隙供给机制


要提高城市社区老龄服务的满意度,必须祛除城市社区老龄服务供给中的“碎片化”和“不可及性”,构建老龄服务无缝隙供给机制。


1. 实现管理机构一元化


目前,我国城市社区老龄服务的管理部门,在政府内部来看,包括民政、医疗、卫生、劳动和社会保障、人力资源、财政等多个部门。即使在民政部门内部,老龄服务也涉及多个科(室)。如:关于五保、“三无”老年人养老问题,归口于救灾救济科管理,社会事务科则负责指导社区的服务管理,具体的社区老龄服务由老龄办负责,但老龄办仅仅是一个协调部门,其职责是“宣传落实老年法和老年人的基本权利、维护老年人的合法权益”。随着我国人口老龄化程度越来越高,它负责的老龄事务越来越多,也基本无法承担具体的老龄工作。政府各部门、各科( 室) 职能交叉,看似都对城市社区老龄服务负责,但实则职权重合,资源浪费,责任不明。因此,需要整合服务职能,建立统一的城市社区老龄服务管理机构。


2. 实现老龄服务资源的有效整合


当前,我国城市社区老龄服务资源供给中存在着条块分割、合力不足等问题,造成了涉老信息资源、硬件设施资源、人力资源、物力资源等供给分散、整合不足。这既造成了有限的社区老龄服务资源的极大浪费,更无法有效满足城市社区老年人的老龄服务需求。造成这种现象的主要原因在于两个方面。一是政府各个部门的相关措施都从自身利益出发,导致无法形成合理的供给体制与机制。如:民政部门主要负责“三无”、低保困难老年群体的养老与服务保障问题,可调动的资源是财政资金、彩票公益金等;劳动和社会保障部门解决的是社区人员的再就业问题、为城市社区老年人提供服务的人力资源问题等。二是区域分割,缺乏养老资源共享。由于老龄服务分散在不同区域的各个社区,社区老龄服务资源处于分散状态,彼此之间不对外开放,只有户籍在本社区的老年人才能享受社区老龄服务,导致社区老龄服务资源无法覆盖社区内所有的老年人,这也降低了其使用效率。因此,最大限度地整合政府各部门所拥有的老龄服务资源,深度优化和有效配置社区老龄服务资源,是实现城市社区老龄服务需求度与满意度耦合的关键所在。


3. 构建城市社区老龄服务多元主体合作供给的格局


在我国城市社区人口老龄化快速发展的现实背景下,单凭政府、社区、市场、家庭等其中的一个主体是无法满足日益增长的多样化、个性化社区老龄服务需求的,对此需要在全社会合理调配老龄服务资源,促进资源共享,加强对老龄服务内容、方式、渠道的整合。


总之,要实现城市社区老龄服务需求度与满意度的耦合,需要打破“碎片化”供给模式下的管理组织壁垒、政策制度藩篱和各供给主体的自我封闭状态。为此既要强化政府各部门之间、民政部门内部各科(室)之间的职能协调与资源整合,更要促进政府、市场、社会、家庭等城市社区老龄服务供给主体之间的信任与合作,构建无缝隙、一体化的城市社区老龄服务模式,这已成为当前解决我国越来越严重的城市老龄化问题的发展方向(谭海波等,2010)。


本文选自《老龄科学研究》2015第三卷第六期,作者系浙江农林大学 暨阳学院彭金玉。




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