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  • 更新时间:2016年05月20日
  • 本文编辑:冯亚楠
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德国2014年法定养老保险改革及其效应与启示

2014年5月,德国联邦议院以压倒性多数票通过了《法定养老保险改进法案》。[1]与近20多年来德国引入的一系列紧缩性养老金改革不同,这次改革提高了部分参保者的养老金待遇水平。鉴于德国人口老龄化和劳动力短缺状况,此次养老金改革充满了争议。


一、改革的主要内容


改革举措中最引人注目也是争议最大的是“缴费满45年的参保者,可以提前至63到65岁退休并领取全额养老金”。45年缴费年限的计算中,抚育孩子、照料家人以及短期失业的时间都视作缴费。新法规循序渐进,没有“一刀切”,可以提前退休的时间是递减的:符合条件的1952年前出生人群可63岁退休,之后每推迟一年出生需在63岁的基础上延迟2个月。该政策惠及1951年7月至1963年婴儿潮期间出生的部分人群。满足提前退休条件的劳动者若有意愿,可选择继续工作。改革增加的养老金支出通过法定养老保险缴费(Nachhaltigkeitsrücklage,可持续发展储备金,也即养老保险滚存结余)支付。全德国符合该政策规定的人数和相关支出比母亲养老金政策少,但仍引发了较大的争议。


表1 2014年德国法定养老保险改革的主要内容(略)


此前,德国在2007年的养老保险改革法案中,决定将法定退休年龄从2012年起至2029年逐步由65岁延迟至67岁(SGB VI §235)。此举被视为德国应对人均预期寿命延长、人口老龄化、劳动力短缺的重要且必然举措。推进延迟退休改革不易,经历了反复博弈和妥协最终达成一致。为了减少来自小党派和民众的阻力,也设定了很多过渡措施。然而这次“63岁退休”的举措却与德国近年来试图延迟退休年龄、提高劳动参与率的努力背道而驰,在德国各界、欧盟各国中引起了不安和质疑。


另一项重要改革举措是推行“母亲养老金”,针对1992年之前生育孩子的母亲(也包括少数父亲)提供额外养老金。此前,1992年后生育孩子的母亲可在养老金中计入三分,作为抚养子女无法工作的补偿,而1992年前生育的仅计作一分。此次 “母亲养老金”改革使得1992年前生育的母亲养老金计算中总共计入两分,将惠及约950万母亲或父亲。由此产生的养老金支出每年约为67亿欧元,主要通过法定养老保险缴费支付。


二、政策出台背景和各方立场


1.背景分析


(1) 政治背景。2013年12月,由默克尔领导的基民盟(CDU)及其巴伐利亚州姐妹党基社盟(CSU)与社民党(SPD)组成的新一届德国大联合政府正式上台。通常每四年一届的新政府上台之际都是重要社会政策调整的窗口期。大联合政府在组阁之初就签订联合执政协议(Koalitionsvertrag),确定各领域要达成的施政目标和主要措施等,包括养老保险改革的基本内容。


(2)经济背景。德国的经济实力和社会福利水平在欧盟诸国中均处于领军行列。宏观经济和就业市场的良好发展态势,使得德国法定养老保险基金累计结余上升。截至2014年6月,养老保险滚存结余达到339.8亿欧元,可支付全德1.85个月的养老金开支。[2]德国采取现收现付的养老保险财务模式,追求年度收支平衡,略有结余。可持续发展储备金数额应介于每月开支的0.2倍到1.5倍之间。如果预见在该年12月31日的滚存结余低于或高于该区间,则要在1月1日调整缴费率(SGB Ⅳ ξ 158)。


(3)德国法定养老保险改革脉络。德国于1889年首创社会养老保险制度。二战后养老保险由基金积累制转变为现收现付制,并伴随着战后经济奇迹,一度成为最慷慨的公共养老金体系,替代率高达70%。然而随着石油危机爆发、经济增速下滑、失业率攀升和人口老龄化,养老保险财务难以为继。1989年起,养老保险体系开始紧缩。1991年两德统一又加重了养老保险财务负担,随后几年内德国引入数轮紧缩的参数调整。近十几年来,德国对养老金体系进行了系统性的改革,包括鼓励和积极推进企业补充和私人养老金,从单一支柱转向多支柱体系(2001年李斯特改革),以减轻法定养老金的财务压力,控制缴费率上涨;在养老金给付计算上引入可持续因子(2004年养老金可持续法案),实际降低缴费率增速和替代率,使养老金给付从收益确定转变为缴费确定型;从2012年起将法定退休年龄逐步由65岁延迟至67岁(2007年改革法案)。


在横扫欧洲的债务危机冲击下,德国的经济和社会保障制度得以从一片哀鸿中脱颖而出,2001年以来的改革功不可没。这些改革措施已见成效,养老保险财务压力显著减轻,基金出现盈余。2007年至2011年缴费率为19.9%,2012年起缴费率降至19.6%,2013年又进一步降至18.9%。政府补贴一直是德国法定养老保险的重要筹资来源。目前,联邦财政投入责任已相对固化,占法定养老保险总收入的25%左右。法定养老保险每年收支规模约为2600亿欧元。


综上可见,2014年的改革,可视作德国对法定养老保险长期紧缩改革后的一次微调。之前延迟退休年龄、引入可持续因子和发展多支柱的改革措施为此次改革留下了较大的主动性和操作空间。


2.立法过程和各方立场


作为首个以立法形式确定社会保险制度的国家,德国养老保险制度的改革和调整亦是以法律修订为先行,有力保障了制度的公信力和执行力。2014年5月,联邦议院全体会议对养老金改革草案进行审议表决,法案以压倒性多数票通过并于7月1日生效。共有584名议员参与投票,其中460票赞成,占总投票人数的78.8%,赞成票全部来自联合执政党;64票反对,60票弃权。社民党议员全部投出赞成票。社民党党员,德国劳工部部长Andrea Nahles (安德莉娅?纳勒斯)强调改革公平地认可了年长劳动者的辛勤工作和女性在抚育下一代方面的贡献,是公平且必要的。联盟党(基民盟/基社盟)议员多数支持,仅有少量反对和弃权,这意味着少数议员并未遵从本党议会党团的赞成决定。左翼党议员全部弃权,认为法案在抗击老年贫困上做的远不够,且造成了新的社会不公。绿党议员多数反对,极少量弃权。绿党认为改革对未来代际不公平,他们需要承担改革成本。改革每年产生约百亿欧元的额外支出,财务不可持续。


在改革法案通过后,不同群体对此次改革的反应不一。德国雇主联合会(BDA)认为改革是“完全错误”的,是执政党为了兑现竞选承诺的短视行为,它造成了逆向分配,有损公平。具体来说,“母亲养老金”危及了2001年以来养老保险改革的节流效应,将消化作为经济周期缓冲器的“可持续发展储备金”;给缴费者和养老保险体系带来财务负担,造成代际不公;且没有确切证据表明这一改革有助于预防老年贫困。对于“63岁退休”,雇主联合会斥其为“重大失误”,一是偏离之前将退休年龄逐步延迟至67岁的目标;二是减弱了缴费和待遇的相关关系;三是实际受益人群多为男性和养老金水平较高人群;四是违反代际公平原则:有利于退休人群,对当前和未来缴费者不公平;五是造成有经验的劳动力的损失,加剧技能工人的短缺,对德国劳动力市场产生负面影响。


与雇主组织观点形成鲜明对比的是,工会认为2014年改革是“巨大成功”,落实了两项成果:一是部分劳动者可提前退休且养老金不打折扣;二是母亲养老金使得1992年前生育的母亲状况得到改善。工会对改革的批评之处在于,改革所需资金来自于劳资缴费而非政府补贴。国家公务员、企业主、自由职业者等人群不参加法定养老保险,对该制度无贡献。但德国经济研究所的专家们认为该批评更具政治意味,指出养老保险资金来源本来就是多元的,由雇主、雇员和国家三方共担责任,很难说明具体资金来源和流向收支间的一一对应关系。


德国经济研究所的专家赞成让部分重体力劳动者提前退休,但同时指出实际受益者多为白领男性且收入水平较高人群。认为母亲养老金是政治决定,对提高生育率没有作用,对减少老年贫困也无益,是给部分人群的政治礼物,但他们也承认,这一改革从另一角度来说是对1992年前后生育母亲的养老金待遇差别的调整,有助促进公平。


绝大部分民众对改革计划表示欢迎。2013年底进行的一项民调显示,大部分民众认为推行63岁退休政策是大联合政府当时最重要的工作(Infratest Dimap,2013)。[3]普通民众看到的是可以提前退休和养老金短期的提高,但往往未见政策的长远效果或要为之付出的成本。


欧盟和欧洲各国对“63岁退休”改革普遍持负面态度。德国从2012年起开始逐步延迟退休年龄,几年来一直被视作欧洲国家的典范。近年来,德国一再警告欧盟其他成员国社会福利制度不可持续,并敦促各国在债务和经济危机的背景下延迟退休年龄,也曾诟病法国未能坚持提高退休年龄的政策。可想而知,此次德国“63岁退休”政策受到欧洲各国批评,认为 “老龄化的德国降低退休年龄” 是逆大潮而为之,对德国经济恐有不良影响,同时也给欧洲其他国家做出不良示范。


综上,德国2014年的法定养老保险制度改革虽然在国家立法机关得到了绝大多数议员的支持,在社会各界产生的效应却是复杂的。这也证明了养老保险改革因牵涉到当代人甚至代际之间的切身利益,在制度成熟后再行调整时不可能获得一致认同,这应当是改革中的正常现象。


三、改革的政策效应


作为来自中国的观察者,在广泛调查德国2014年法定养老保险改革法案及其后续效应后,亦发现对该项改革的政策效应评估需要理性、客观。


1.社会公平效应


对于63岁退休是否有助于促进社会公平,德国各方的观点确实存在分歧。社民党及工会组织认为部分工作能力受限和重体力蓝领工人收入较低,寿命往往也较短,让其提前退休是合情合理的,此举有力于增进社会公平。然而,雇主联合会和德国经济研究所的专家指出,由于缴费满45年才有资格提前退休,实际受益者多为白领男性且收入水平较高人群,加剧了社会不公。因此,该政策是否有助于社会公平,取决于政策实施过程中的实际受益人群。在养老负担代际公平方面,提前退休会导致年轻一代的养老负担加重。


母亲养老金使得1992年前生育孩子的900万左右女性受益,她们照看孩子的时间可在养老金计算中计入2分。此前,1992年前生育人群获得的公共补偿较少。这项计划可部分缩小1992年之前和之后生育的母亲间的养老保险待遇差距,体现了对年长母亲养育子女所作贡献的公平认可,有助于促进母亲群体间的代际公平。


2. 经济效应


德国2014年法定养老保险制度改革的经济效应,可以从如下四个方面进行分析:


(1)对法定养老保险收支的影响。无论是“63岁退休”还是“母亲养老金”,均会增加德国养老基金支出,长期实施也会导致缴费率上升、养老金替代率下降。据估计,实施这两项改革后,全德国每年将为此增加90亿至110亿欧元养老金支出。截至2030年,由此次一揽子改革而增加的支出累计达到至少约1600亿欧元,其中大部分用于母亲养老金。


2014年至2018年,总额300多亿欧元的养老保险基金滚存结余将会用于该一揽子改革计划。另外,根据联合执政协议,在此次立法周期内联邦政府为改革新增的养老金支出补贴20亿欧元。[4]根据德国社会法,每一年度养老金支出应由当年收入支付。如有必要,可以从可持续发展储备金支出(SGBVI§153)。目前养老金储备金尚充足,缴费率并未随着支出的增加而上升。2015年,缴费率甚至从18.9%下降至18.7%。但根据劳动和社会事务部预测,储备金最迟2018年会被消化,届时实际缴费率可能提高到19.7%,并进而在2030年达到22%。


2019年起联邦政府将逐步增加对养老保险的财政补贴。根据改革法案,2019年至2022年间,联邦财政补贴每年递增4亿欧元(SGBVI§213)用于“非缴费型福利”,包括母亲养老金。但这一数额尚不足以支付改革成本。长期来看,此次改革可能导致缴费率上升,养老金替代率下降。


(2)对劳动力市场的影响。德国2014年法定养老保险改革会加重劳动力短缺。历经反复博弈和妥协,德国于2007年艰难地决定推行延迟退休改革,几年来政府和企业为让年长工人留职而在培训和保健方面大量投资。然而这次“63岁退休”的举措允许劳动者提前领取全额退休金,使得本就面临人口老龄化、劳动力短缺等问题的德国雪上加霜。有数据显示,计划实施一年后约有10万名劳动力提前退休[5],其中不乏有经验的劳动者。由改革而加剧的劳动力短缺状况恐不利于德国经济持续增长。


(3)对生育率几乎没有影响。目前德国的生育率约为每名妇女生育1.4名子女,在欧盟国家中居于倒数行列。但此次母亲养老金是对1992年前生育人群的补偿,对提高生育率并不能产生直接促进效应,因为获益的人群不可能再生育,而年轻女性也不可能从此项改革中受益。因此,该项改革有促进历史公平之功,却不能作为刺激生育、缓解人口老龄化进程的政策。


(4)再分配效应。改革增进了年长劳动者的退休选择权,提高了部分年长母亲的养老金待遇水平。由于改革成本主要通过养老保险缴费支付,因此是年轻代际向年长代际的再分配。改革对于老一代劳动者特别是工作年限长、缴费长的劳动者是一种补偿,横向公平有所促进,但对于年轻代际却可能有失公平,因为增加的养老金支出需要依靠缴费形成。


3.政治效应


此次一揽子养老保险制度改革方案被认为是本届德国大联合政府推行的最重要的社会政策之一。在2013年德国联邦议会选举中,60岁以上的选民人数占总数的36%。基民党选民中60岁以上的占43%,社民党选民中60岁以上的占40%,年轻选民主要集中在反对党绿党和左翼党。因此,由联盟党和社民党组成的联合政府对养老保险改革十分关注,并且倾向于出台对银发族友好的政策。此次改革对部分年长选民来说是联合政府送出的一份政治礼物。


四、结论及启示


1.改革是各方力量博弈后相互妥协的产物


在2013年议会选举的选战中,中右翼的基民盟承诺向老年母亲提供额外养老金;中左翼的社民党意欲调整2012年起实施的延迟退休政策,向选民承诺将部分人群的退休年龄提前至63岁。这两项政策分别反映在基民盟和社民党的竞选纲领中。


德国联邦议院选举后,联盟党与社民党开启了长达两个多月组阁谈判,就内政、外交等方面议题进行多轮讨论和谈判,形成题为《构建德国的未来》的联合执政协议。协议中确定了新一届大政府内阁组成和未来四年的基本执政方针,包括养老保险改革的主要内容。联盟党与社民党作为联合执政伙伴,满足了对方的主张,同时确定了“母亲养老金”和“63岁退休”这两项改革计划。


在本届联邦议院631个总席位中,大联合政府有504个席位,占有几乎压倒性的80%多数。因此,只要联合执政党间协商妥协达成一致,法案就很容易在议会通过。当然这也不意味着联合政府能“不受阻碍地执政”。在德国的共识民主中,实际影响决策的利益群体众多,联邦参议院、宪法法院和欧盟众机构在很多议题上也有发言权和否决权。


在就此次养老保险法案进行的联邦议院表决中,社民党议员全部投出赞成票,联盟党议员绝大多数投出赞成票,法案以压倒性多数票通过。尽管鉴于德国人口老龄化和劳动力短缺的现状,此次养老金法案充满争议,但是联合协议中关于养老金改革的主要内容最终还是以法律形式得到了确定。


2014年养老保险改革是执政联盟理念融合和政策妥协的直接产物。改革法案从酝酿到正式生效仅有半年时间,是执政联盟做出的决策,更多凝结的是政治共识而非社会共识。因此,在法定养老保险制度定型后,要对其进行改革虽然也要有社会或群众基础,但主要还是政治精英发挥关键作用,德国2014年的改革证明了这一点。


2.不同群体态度不一是改革中的正常现象


在德国复杂多元化的社会里,不同群体对养老保险制度改革有着不同的看法。雇主组织与工会组织等利益集团观点旗帜鲜明,在社会保险制度的决策和实施中扮演重要角色。


与社会保险政策息息相关的自治管理组织——德国雇主联合会、工会组织对此次改革态度截然相反。社会保险创建之初便确定了雇主组织、工会、国家三方共担责任,维持养老保险体系的健康运行。一项改革法案的出台通常会经历不同利益群体间的观点激辩、反复博弈和广泛的社会酝酿,兼顾不同群体的利益诉求,直至互相妥协、达成共识。


3.改革需要理性、责任意识和长远眼光的政治家


2014改革是在德国经济稳健增长、国家财政实力殷实、养老保险基金结余过剩的背景下推行的。此次改革让劳动时间长、缴费时间长的劳动者和1992年前生育子女的母亲获益,但也部分背离了近20多年来的改革方向。如“63岁退休”是对此前艰难推进的延迟退休年龄改革的部分倒退。


德国2014年的法定养老保险制度改革再次证明,社会保障制度改革特别需要理性、有责任意识和远见卓识的政治家。德国的经济和社会保险制度之所以在横扫欧洲的债务危机冲击中一枝独秀,确实得益于前辈政治家们的长远考虑、全局观与责任意识,为德国从容地应对危机赢得了时间优势和主动性。21世纪初期前后,德国在经济陷入低谷、失业率居高不下、老龄化问题严峻和两德统一带来的财政负担重压下,在社会保障制度举步维艰之际,对法定养老保险进行了系统性的改革,其中尤以施罗德任期内(1998年至2005年)的改革力度最大。在此期间,德国确立了三支柱体系以减轻法定养老金的财务压力;在养老金给付计算上引入可持续因子,实际降低缴费率增速和替代率。施罗德等政治家不恋官权,为力推改革不惜提前退出政坛。2007年的延迟退休年龄改革虽然让德国经济和养老保险制度受益匪浅,但改革的主导者社民党却因此元气大伤,与被称之为其“票仓”的工会组织关系紧张。但社民党政治家不恋选票,仍理性面对改革压力、着眼长远、顺应大势,与基民盟就延迟退休年龄达成共识。2014年的改革虽然褒贬不一,但仍然是制度变革的尝试,这在其他国家改革维艰的背景下亦属难得,现在各界对这一改革的不同意见,已经引起德国政界的高度关注。因此,可以预见的是,以德国100多年来的历史经验,其养老保险制度改革也在曲折中前进,具有理性、责任意识和长远眼光的政治家们应当会使得这条道路更加光明。


[参考文献]


[1]德国联邦法律公报(2014年第27号)[EB/OL].https://www.bundesanzeiger.de/.


[2]德国联邦社会保险办公室网站[EB/OL]. http://www.bundesversicherungsamt.de/


druckversion/aufsicht/rentenversicherung/liquiditaet.html.


[3]Infratest Dimap. ARD-Deutschlandtrend Dezember 2013[EB/OL]. http://www.tagesschau.de/inland/deutschlandtrend2114.pdf.


[4]联合执政协议[Z].Koalitionsvertrag,S. 89.


[5]Umstrittene Rente mit 63:Der Ruhestandsmagnet[EB/OL]. http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/wirtschaftspolitik/umstrittene-rente-mit-63-der-ruhestandsmagnet-13698971.html


(华颖,德国慕尼黑大学绍尔兄妹政治学院博士后,中国社会保障学会会员。)


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